Dentro de algumas semanas, a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) concentrará as atenções de todo o País, ao realizar o leilão de licitação da futura usina Belo Monte. que será construída por investidores privados no rio Xingu, no Pará.

Outra grande obra de infraestrutura, a transposição do rio São Francisco, está sendo tocada com a indispensável atuação da Agência Nacional de Águas (ANA), que em julho completa uma década de existência. Nesse período, ela consolidou-se como a "principal entidade gestora dos recursos hídricos do País", segundo Jerson Kelman, seu primeiro presidente.

Kelman tem uma trajetória decisiva para ambos os empreendimentos e para a história das duas agências. Depois de implementar e presidir a ANA (entre 2001 e 2004), comandou a ANEEL (de 2005 a 2008).

Foi em grande parte graças à sua atuação que as agências reguladoras se firmaram, superando resistências, desconfianças e tentativas de intimidação. Ph.D. pela Colorado State University, professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro, Kelman recebeu em 2003, no 3o Fórum Mundial das Águas, em Kyoto, no Japão, o prestigiado King Hassan II ­Great World ­Water Prize.

Em outubro do ano passado lançou o livro Desafios do Regulador (Synergia Editora, 291 págs.), no qual narra sua experiência à frente da ANA e da ANEEL. Na entrevista a seguir, ele fala sobre esse período, o livro e suas ideias.

Revista Água: Passados quase dez anos de criação da ANA, o sr. acha que a agência consolidou a definição de seu papel na gestão dos recursos hídricos? Foi superada, por exemplo, a disputa de espaço que o sr. menciona no livro, entre a ANA e a Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente?
Jerson Kelman: Sim, hoje a ANA é inquestionavelmente a principal entidade gestora dos recursos hídricos do país. Quanto à disputa por espaço entre a ANA e a SRH-MMA, acho que as duas instituições seriam complementares se o Conselho Nacional de Recursos Hídricos desmobilizasse a maior parte de suas custosas câmaras técnicas e passasse a contar com o apoio técnico da ANA.

RA: Nesse período, na sua opinião, aumentou a compreensão da sociedade e dos gestores públicos sobre a problemática da água?
Kelman: Sim.

RA: E quanto à formação de quadros para lidar com essa problemática? Como o sr. avalia a situação atual, em termos da existência de cursos, currículos e até de instituições voltadas para a formação de gestores dos recursos hídricos?
Kelman: O último concurso público organizado pela ANA foi uma relevante inflexão na política de seleção de servidores públicos para a gestão dos recursos hídricos. Ao invés de se buscar profissionais com ­conhecimentos limitados aos meandros da administração pública, o foco do processo se deslocou para a identificação daqueles com conhecimentos técnicos básicos - por exemplo, compreensão de balanços hídricos simples - que é a base sobre qual se assenta qualquer decisão relativa à alocação de água. Acho que essa novidade reforçará o ensino do que realmente interessa para a formação de gestores de recursos hídricos.

Muitas das discussões que ocorrem em comitês de bacias - a transposição do rio São Francisco, por exemplo - teriam maior objetividade e menor custo se os participantes tivessem essa formação técnica básica. Penso que é necessária a multiplicação de oportunidades para que os interessados possam adquirir esses conhecimentos. Não quero dizer com isso que para participar dos comitês seja necessário ter um diploma de hidrólogo. Isso seria pedir demais. Afinal, também no Congresso Nacional, muitos parlamentares decidem com insuficiente conhecimento de causa. Numa democracia anda-se em ziguezague. O que é melhor do que quando se anda retilineamente, mas na direção errada. 

RA: O governo Lula tem sido criticado pelo excesso de interferência nas agências reguladoras. O sr. vivenciou esse problema enquanto esteve à frente da ANA e, em seguida, da ANEEL?
Kelman: A experiência de funcionamento das agências reguladoras no Brasil é ainda muito recente. Elas surgiram na esteira do processo de privatização de empresas estatais. Ao longo do processo foram ideologicamente marcadas pela infundada suspeita de que estariam a serviço de interesses particulares e não do interesse público. Aos dirigentes das agências cabe provar que o contrário é o verdadeiro. Não é fácil.

Pessoalmente, fui poupado de interferências. Os poucos embates que ocorreram com o Governo situaram-se na faixa de fronteira entre o que seria formulação de política - que é efetivamente uma responsabilidade do Governo - e o que estaria no domínio da discricionariedade de uma agência reguladora.
Tanto na ANA quanto na ANEEL não foram feitas nomeações para preenchimento de cargos de confiança com base em indicações políticas. Todos os dirigentes de ambas as agências que nomeei foram selecionados exclusivamente pelos seus méritos profissionais.

RA: Haveria espaço, hoje, para a criação de uma agência reguladora do saneamento básico ou a ANA pode assumir essa função?
Kelman: Ao contrário do serviço de energia elétrica que tem apenas um titular (o Governo Federal) e cuja agência reguladora (a ANEEL) tem autoridade sobre os serviços prestados em todo o território nacional, no caso do saneamento a responsabilidade é pulverizada na escala do município ou, quando muito, da região metropolitana. Assim, teoricamente poder-se-ia ter mais do que cinco mil agências reguladoras de saneamento no País. Obviamente isso não é prático, econômico ou sensato. Por isso defendo a constituição de uma agência reguladora na esfera federal, dotada de pessoal técnico qualificado, que ficaria disponível para regular os serviços que lhe fossem atribuídos por decisão municipal.

Explico melhor: ao invés de criarem suas próprias agências, os municípios (ou regiões metropolitanas) teriam a opção de delegar à agência federal a responsabilidade de servir de fiel da balança no contrato de concessão para prestação do serviço público de tratamento de água e coleta/tratamento de esgotos. Dessa maneira haveria maior eficiência técnica e maior confiança dos prestadores de serviço de que a regulação seria prestada sem pressões políticas paroquiais. Essa simples providência teria o efeito de tornar as concessões de saneamento um negócio mais atrativo para empresas privadas. A meu juí­zo, esse não é o único, mas é o melhor caminho para nos livrarmos da vergonha de termos apenas metade dos domicílios conectados à rede de esgotamento sanitário. Para efeito de comparação, 98% já são conectados à rede elétrica.

Desde 2001, quando a ANA iniciou atividades, tenho defendido a tese de que ela poderia ser essa agência federal de saneamento. Muitos de meus companheiros da ABRH discordaram na ocasião porque não gostavam da ideia de que a ANA fosse capturada por algum setor usuário de recursos hídricos. Na visão deles, a ANA deveria ser neutra. Eu pensava - e ainda penso - que esta atitude é purista: o setor de saneamento não é mais um entre muitos setores usuários de recursos hídricos. Na realidade, água para abastecimento das populações é o uso prioritário, reconhecido tanto pelo senso comum quanto pelo texto legal. Por isso fiz parte de um grupo de trabalho, ainda em 2001, criado pelo presidente Fernando Henrique Cardoso para propor o marco legal do setor de saneamento.

Desse esforço resultou o PL 4147/2001, que atribuía à ANA a responsabilidade de ser uma espécie de agência reguladora das agências reguladoras de saneamento.
Ainda hoje penso que teríamos uma melhor situação no setor de saneamento se o projeto tivesse sido aprovado e a ANA tivesse alargada a sua esfera de competência. Todavia, o que realmente importa é resgatar a noção de que cabe, sim, à esfera federal livrar os demais entes federados da obrigação de constituí­rem eles próprios entidades de regulação da prestação do serviço de saneamento. Nessa altura do campeonato, o veículo para o exercício dessa responsabilidade poderia ser a própria ANA ou alguma outra entidade que se crie com esse propósito. Continuo preferindo a primeira opção.

RA: No livro, o sr. aponta a existência de um obstáculo à implementação do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos: o fato de que as outorgas de direito de uso da água podem ser concedidas tanto pelo governo federal quanto pelos governos estaduais. Que dificuldades isso traz para a gestão dos recursos hídricos? Houve algum avanço no debate sobre esse tema?
Kelman: Como explico no livro, a "multiplicidade de poderes outorgantes (União e estados) numa mesma bacia hidrográfica gera uma complexidade que até hoje ainda não foi bem equacionada. A implementação do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos continua sendo dificultada pelo fato de que o mesmo metro cúbico de água pode ser outorgado por uma autoridade estadual, para uso na parte alta da bacia, e pela autoridade federal, no caso a ANA, para uso na parte baixa. Há uma interpretação da Constituição que permitiria o equacionamento do tema, mas não foi ainda submetida ao julgamento do Supremo Tribunal Federal.

No mínimo, a União deveria ter o poder de impor uma articulação entre os entes federados nas bacias em que o rio principal fosse de domínio da União. Em 1999, quando os projetos de lei de constituição da ANA e do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos estavam sendo concebidos, nós batizamos essas bacias hidrográficas compartilhadas de 'bacias nacionais'. Nelas, cada estado teria liberdade para alocar e gerenciar os recursos hídricos de seu domínio como bem lhe aprouvesse, desde que respeitada uma entrega da água no rio principal, de domínio da União, na quantidade e qualidade pactuada".

Acho que o debate sobre esse tema continua preso à moldura patrimonialista que rege a relação entre entes federados. Em minha visão, esse foi e continua sendo o principal obstáculo à adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento e gestão dos recursos hídricos.

RA: Outra dificuldade apontada no livro é a obrigação de as agências reguladoras contratarem seus funcionários sob o Regime Jurídico Único dos servidores. Como essa determinação prejudica o funcionamento da ANA?
Kelman: Como relato no livro, os "dois sistemas trabalhistas - CLT e RJU - são bastante distintos. Por exemplo, é possível, embora não seja fácil, a dispensa de funcionários de empresas públicas regidos pela CLT. Já o servidor regido pelo RJU não precisa se preocupar com essa possibilidade, desde que tenha vencido o estágio probatório. A não ser que cometa alguma falta grave. E ineficiência não é falta grave. Aliás, é difícil visualizar no dia a dia da administração pública o que constituiria falta grave. Talvez matar o chefe na frente de cem testemunhas.

A Lei 10.871/04, aprovada na esteira da decisão liminar do STF, tornou obrigatória a contratação para as agências reguladoras de servidores públicos (RJU) unicamente em início de carreira. A aprovação dessa Lei removeu o tema da esfera de apreciação do STF, sem apreciação final do mérito da ADIn, por perda de interesse do impetrante, o Partido dos Trabalhadores.

Em minha visão, seria razoável obrigar que as atividades típicas de Estado - fiscalização, por exemplo - fossem exercidas por servidores estáveis, regidos pelo RJU, desde que a regra permitisse a contratação de profissionais com diferentes níveis de experiência, o que não é o caso. Minha experiência, tanto na ANA quanto na ANEEL, é que os que passam nos concursos para servidor de nível superior (analista e especialista) são quase sempre profissionais altamente capacitados e motivados, porém com pouca experiên­cia. O resultado dos concursos seria ainda melhor se fosse possível admitir alguns poucos profissionais maduros, que obviamente adentrariam a carreira em outro nível, mais graduado. Há concursos públicos com essa característica. Mas não os que são permitidos para as agências reguladoras.

Quando se trata de contratação de profissionais para atividades de apoio, deveria haver maior flexibilidade. Não tem sentido que uma secretária ou um assistente administrativo seja servidor. Isto não tem nenhuma especificidade. As funções do Estado são regulação e fiscalização. Se dependesse de mim, procederia à padronização das carreiras regidas pelo RJU, que seriam limitadas a funções típicas de Estado, e adotaria a CLT para os demais casos".

RA: O livro revela alguns problemas causados pelo processo de licenciamento ambiental e faz críticas à atua­ção do Ministério Público. Que mudanças teriam de ser feitas nos processos de licenciamento?
Kelman: A Constituição atribui a responsabilidade de zelar pelos interesses difusos da sociedade a cada procurador do Ministério Público, na escala individual, e não à instituição em si. Embora quase todos os procuradores sejam pessoas equilibradas, há uma pequena minoria que utiliza a privilegiada posição funcional para a defesa de suas convicções pessoais e não dos interesses difusos da sociedade. É o caso dos que se alinham, ainda que não formalmente, com ­ONGs especializadas no combate à construção de hidrelétricas. Provavelmente esses procuradores são bem intencionados e imaginam prestar um serviço à sociedade. Porém, de bem intencionados o inferno está cheio.

No livro, trato de possíveis mudanças no licenciamento ambiental: "A solução seria aprovar uma nova lei de licenciamento ambiental que deixasse claro que, no licenciamento de obras estratégicas, o interesse nacional deveria ser mensurado em pelo menos quatro dimensões - econômica, energética, ambiental e social - e não poderia ficar à mercê, como ocorre hoje, do eventual veto de técnicos do terceiro escalão da entidade de licença ambiental que só conseguem enxergar a dimensão ambiental e a social".

RA: O sr. adverte que os custos ambientais dos projetos (de usinas hidrelétricas, por exemplo) acabam sendo pagos pelos consumidores, e não pelos empreendedores. Acha que, no caso dessas usinas, as exigências feitas pelo Ibama impuseram um custo muito elevado para os consumidores de energia?
Kelman: É claro que os empreendedores devem arcar com os custos decorrentes das ações de mitigação dos impactos ambientais e sociais identificados e quantificados na licença prévia. E é claro que esses custos, como todos os demais, são devidamente considerados na composição do preço da energia pago pelos consumidores. Esse não é o problema. O problema é que a lista das compensações costuma receber contínuos acréscimos, como se o empreendedor, e em última instância os consumidores, tivessem recursos infinitos para resolver todas as mazelas que foram se acumulando no país desde que Pedro Álvares Cabral por aqui aportou.

A incerteza quanto ao verdadeiro custo das compensações ambientais e sociais é também quantificado. E risco é custo. Aliás, custo desnecessário.

RA: Esses custos aparecem com transparência para a sociedade?
Kelman: Lamentavelmente, não. O público em geral e os consumidores em particular são induzidos a imaginar que os custos de mitigação recaem apenas sobre os empreendedores. E como em nossa cultura lucrar é quase pecar, ninguém fica com pena.

RA: Por causa do atraso na licitação das novas hidrelétricas, o país teve de recorrer à utilização das termelétricas a óleo. Quais as consequências dessa substituição temporária?
Kelman: Difícil entender como alguém que se preocupe com ambiente prefira que a produção de eletricidade seja feita por meio da queima de combustíveis fósseis e não pela utilização de água. A principal consequência é a emissão de gases que contribuem para o efeito estufa.

RA: Como o sr. se relaciona com os ambientalistas?
Kelman: Relaciono-me ­muito bem com os ambientalistas que almejam o desenvolvimento sustentável. E muito mal com os preservacionistas, que querem manter tudo como está. Esses últimos são os reacionários do século XXI.

Como os seus antecessores do século XX, têm sensibilidade nula para a obrigação moral de resgatar os que ainda estão abaixo da linha de pobreza por meio de produção de riqueza e de criação de empregos.